«معاهده هوانوردی بین المللی کشوری» که در هفتم دسامبر سال ۱۹۴۴ (معاهده شیکاگو، مجموعه معاهدات سازمان ملل متحد، جلد ۱۵، صفحه۲۹۵ ) امضا شده است ابزار قانونی بنیادینی است که با لحاظ کردن هوانوردی بین المللی غیرنظامی، حاکم بر حقوق و مسئولیت های دولت ها می باشد. این معاهده در بخش دوم، در بردارنده اساسنامه سازمان هوانوردی بین المللی کشوری (ایکائو) است.
۱. پیشینه تاریخی:
اولین عهدنامه چند جانبه مربوط به هوانوردی کشوری پس از جنگ جهانی اول در چهارچوب گردهمایی صلح ورسای منعقد گردید (عهدنامه مقررات ناوبری هوایی سیزدهم اکتبر سال ۱۹۱۹، مجموعه معاهدات جامعه ملل، جلد۱۱،صفحه ۱۷۳، عهدنامه صلح ورسای، سال ۱۹۱۹). اصلی ترین هدف آن، اطمینان از نظارت بهتر بر «هوانوردی بین المللی» هدف از پیش بینی این ساختار حقوقی بین المللی مبتنی بر « اصل حاکمیت هوایی» بود علاوه براین، هدف از پیش بینی این ساختار حقوقی، برای اطمینان از آن بود که هوانوردی پیش از جنگ بین دولت ها، به تواند به طور مسالمت آمیز توسعه یابد.
ایالات متحده در آن زمان در گردهمایی پاریس حضور نیافت. اگر چه قاعده حقوقی حاکمیت هوایی و سایر قواعد عهدنامه ای الزام آور بودند، با این وجود این دیدگاه نیز وجود داشت که معاهده پاریس به قدر کفایت به طرح مفاهیم اقتصادی آزادی تجارت هوایی را در آن اجازه نمی دهد. بنابراین ایالات متعهده هیچگاه به عهدنامه پاریس نپیوست.
این رویه دوباره در منشور ۱۹۴۱ آتلانتیک با وجود این که متفقین، آزادی تبادلات بین المللی را مبتنی بر آزادی رفت و آمد و حمل و نقل پذیرفته بودند، ازسوی ایالات متحده در پیش گرفته شد. در سال ۱۹۴۴ زمانی که نظام هوانوردی بین المللی غیرنظامی به طور گسترده ای به دلیل بروز مخاصمات مسلحانه فرو ریخته بود، ایالات متحده ابتکار دعوت دولت ها به برگزاری یک گردهمایی با هدف گسترش ساختار بنیادین و قانونی عهدنامه جهانی پاریس را در دست گرفت، در زمانی که دست یابی به نظامی که در آن اصول اقتصادی آزادی رفت و آمد (پرواز) و حمل و نقل بهتر قابل تحقق بود.
همایش هوانوردی بین المللی کشوری از تاریخ اول نوامبر تا هفتم دسامبر سال ۱۹۴۴ در شیکاگو برگزار گردید و پنجاه و چهار دولت در این همایش حضور یافتند. همایش با امضای عهدنامه اصلی، موافقت نامه خدمات هوایی ترانزیت بین المللی(مجموعه معاهدات سازمان ملل متحده، جلد ۱۷۱، صفحه ۳۸۹، موافقت نامه دو آزادی) و موافقت نامه حمل و نقل بین المللی هوایی (مجموعه معاهدات سازمان ملل متحد، جلد ۱۷۱، صفحه ۳۸۷، موافقت نامه پنج آزادی) و موافقت نامه موقت در مورد هوانوردی بین المللی کشوری (مجموعه سازمان ملل متحد، جلد ۱۷۱، صفحه ۳۴۵) پایان یافت. «موافقت نامه آزادی های دوگانه» و «موافقت نامه آزادی های پنج گانه» به ترتیب ساختاری چند جانبه، حقوق ترانزیتی و حقوق تجاری را در زمینه خدمات بین المللی هوایی به طور قانون مند هدف گذاری کرده بودند. هدف موافقت نامه موقت هم پیوند خوردن به دوره زمانی بود که معاهده شیکاگو به طور رسمی در چهارم آپریل سال ۱۹۴۷ قابلیت اجرا می یافت.
۲. مواد اصلی معاهده:
در ماده (۲) معاهده پیش بینی شده است : « دولت های متعاهد این حق را شناسایی کرده اند که هر دولت، حاکمیت کامل و انحصاری بر فضای بالای سرزمین خویش دارد. اصل بنیادین عهدنامه ۱۹۱۹ پاریس به این ترتیب نسبت به همه دولت ها، حتی نسبت به دولت های غیر متعاهد نیز به طور مجدد تایید گردید. اصل عبور بی ضرر از قلمرو سرزمینی کشورها برای هواپیماهای سایر دولت های متعاهد آن گونه که در معاهده پاریس بود، دیگر در عهدنامه شیکاگو پذیرفته نشد. در عین حال حقوق ترانزیتی به طور چند جانبه و جداگانه در (موافقت نامه دو آزادی) در قلمرو دولت ها به طور متقابل توسط دولت ها به یکدیگر اعطا شده است.
ماده (۶) معاهده شیکاگو مقررداشته است : « خدمات بین المللی غیر منظم هوایی به جز در مواردی که با مجوز خاص یا سایر مجوزهای یک دولت متعاهد انجام می گیرد، می تواند براساس چنین مجوز یا اجازه ای بر فراز و یا در داخل سرزمین دولت های متعاهد برقرار گردد. « این ماده نتیجه ناکامی نشست شیکاگو در مورد موافقت دولت ها با توافق چند جانبه حقوق تجاری در زمینه خدمات بین المللی منظم هوایی (پروازهای منظم بین المللی) بود. در سال ۱۹۴۶ میلادی ایالات متحده و پادشاهی متحد بریتانیا، اولین موافقت نامه دو جانبه خدمات هوایی پس از جنگ جهانی دوم را منعقد کردند که به « قرارداد اول برمودا « شهرت یافت. (مجموعه معاهدات سازمان ملل متحد، جلد ۳، صفحه ۲۵۳).
این قرارداد برای طیف وسیعی از قراردادهای دو جانبه درزمینه خدمات بین المللی منظم هوایی به عنوان الگو واقع شد. این موافقت نامه های دو جانبه در بیش تر مناطق جغرافیایی جهان، اجازه می دهند شرایط عملیات پروازی به منظور برآورده شدن نیازهای مورد نظر دو دولت متعاهد، دقیق ترشوند.
خدمات بین المللی غیر منظم هوایی مانند پروازهای چارتر، پروازهای ایر تاکسی و هوانوردی غیر بازرگانی، غیر نظامی نیز تحت حاکمیت ماده (۵) عهدنامه شیکاگو قرارگرفته است. براساس این ماده، هواپیمایی که در این نوع خدمات به کار گرفته می شود، مشروط به ملحوظ داشتن شرایط این معاهده از حق پرواز ورودی و خروجی بر فراز سرزمین دولت های عضو به صورت عبوری (بدون توقف و یا با توقف) ولی بدون هدف بازرگانی و بدون نیاز به اخذ مجوز، برخوردار است و همین گونه است برای پروازهای بازرگانی شامل توقف برای سوار یا پیاده کردن مسافر یا بار، به شرط آن که در هر صورت برای هر دولتی که این گونه توقف در قلمروش انجام می گیرد، حق وضع مقررات و تعیین شرایط با محدودیت ها درمورد چنین پروازی محفوظ باشد.
براین اساس بودکه تعدادی از دولت ها مقررات ملی حاکم بر شرایط پروازهای چارتر و سایرخدمات پروازی غیربرنامه ای به داخل و خارج قلمروشان را وضع نمودند. ازجمله بیست عضو کنفرانس اروپایی هوانوردی غیرنظامی مقررات خویش را در چهارچوب خدمات هوایی چارتر در مسیرهای هوایی آتلانتیک شمالی هماهنگ کرده اند.
ماده (۱۷) این اصل را حاکم نموده است که «هواپیما تابعیت دولتی را داراست که در آن به ثبت رسیده است». برابر ماده (۱۹) این چنین ثبتی باید مطابق قوانین و مقررات دولت ثبت کننده انجام گیرد. بخش پنجم موافقت نامه بین المللی خدمات هوایی ترانزیتی همانند بیش تر موافقت نامه های دو جانبه خدمات حمل و نقل هوایی از «پرچم مصلحتی» در هوانوردی بین المللی غیرنظامی به دلیل ضرورت واقعی بودن مالکیت و کنترل موثر بر شرکت حمل ونقل هوایی جلوگیری می کند و یا از عملیات هواپیماهایی که تابعیت دولت ثبت کننده آن پنهان نگه داشته شود، ممانعت به عمل می آورد.
مواد (۳۱) تا (۳۲) این اصول را مطرح کرده اند « که هیچ هواپیمایی نمی تواند بدون گواهینامه معتبر قابلیت پرواز، پرواز کند و هیچ خلبان یا خدمه پروازی نمی تواند هواپیمایی را بدون مجوز معتبر به پرواز در آورد». این قواعد مسئولیت بین المللی دولت ثبت کننده هواپیما و صادر کننده این گونه گواهینامه ها را برای هواپیما و نیز صلاحیت خدمه پروازی، در هرجایی که هواپیما پرواز می کند، مطرح می سازد.
مواد (۳۷) تا (۴۲) معاهده به استانداردهای بین المللی و رویه هایی که ایکائو اعلام می کند، می پردازد. برابر ماده (۳۷) هر دولت متعاهد موظف به تشریک مساعی در زمینه اطمینان از بالاترین حد عملی یکسان سازی استانداردها و رویه ها شده است.
مطابق ماده (۳۸) دولت های متعاهد باید به صورت فوری هرگونه تفاوت میان استانداردها و مقررات خویش و آن چه را که ایکائو وضع می کند، به آگاهی ایکائو برسانند. اگرچه ماده (۳۷) به صراحت این موضوع را بیان نکرده است اما می توان از قرائت مواد (۳۷) و (۳۸) نتیجه گرفت که دولت های متعاهدی که تفاوتی را گزارش نمی کنند باید به استانداردهایی که ایکائو مقرر می دارد، ملتزم باشند. از سوی دیگر رویه های توصیه شده اجباری نیستند و در این طبقه بندی قرار نمی گیرند.
مواد (۸۰) تا (۳۸) به سایر موافقت نامه ها و ترتیبات هوانوردی می پردازد. برابر ماده (۸۱) و جمله دوم ماده (۸۳) معاهده، همه موافقت نامه های هوایی و ترتیبات دولت های متعاهد باید نزد شورای ایکائو به ثبت برسد. علاوه براین جمله اول ماده (۸۳) هر دولت متعاهد می تواند تفاهم نامه های جدید و یا موافقت نامه هایی را که مواد معاهده را در برندارند، تنظیم کند.
ماده (۸۹)، مشروط به زمان جنگ، مقرر می دارد که «در صورت وقوع جنگ، آزادی عمل دولت های متعاهد مربوط نباید به وسیله این معاهده تحت الشعاع قرارگیرد».
هم چنین در صورتی که دولتی در سطح داخلی وضعیت اضطراری اعلام کند، به صورتی مشابه عمل می شود، اما مقرر شده تا مراتب به آگاهی ایکائو برسد.
۳. مسائل خاص حقوقی
برخی از شیوه های مهم در افزایش همکاری بین شرکت های هواپیمایی همانند اجاره، چارتر و مبادله هواپیما شامل انتقال محل استقرار هواپیما از یک کشور به کشور دیگر بدون تغییر مالکیت و ثبت آن می باشند. این امر موجب بروز این مسئله می شود که دولت ثبت کننده هواپیما در سطح بین المللی در مورد رعایت ماده (۱۲) معاهده ( مقررات هوایی)، ماده (۲۹) معاهده (مدارکی که باید همیشه در هواپیما نگهداری شوند)، ماده (۳۰) معاهده (تجهیزات رادیویی هواپیما ) و ماده (۳۱) معاهده (قابلیت پرواز) با وجود عدم امکان نظارت موثر و اطمینان از اعمال این مواد، همچون گذشته مسئولیت داشته باشد.
علاوه براین، برخی ترتیبات فنی نگهداری و بازرسی جامع (یعنی در اروپا دستور العمل های atlas‚kssu) متضمن انتقال وظایف و نظارت و کنترل مربوط به کارکردهای نگهداری و بازرسی جامع از دولت ثبت کننده هواپیما به دولتی که این وظایف به طور موثر در آنجا انجام می گیرد، می باشد. این امر براساس پیوست (انکس) شماره (۶) فصل سوم معاهده مجاز گردیده است اما به دلیل وجود ماده(۳۱) معاهده، تنها بین طرف های این ترتیبات قابل اجراست.
به منظور برطرف کردن این مشکلات مجمع عمومی ایکائو در سال۱۹۸۰ پس از انجام مذاکراتی طولانی، تصمیم گرفت معاهده را به واسطه درج ماده۸۳ مکرر (اجاره، چارتر و مبادله هواپیما) اصلاح نماید.
این ماده از معاهده پیش بینی می کند که: انتقال وظایف و مسئولیت های از دولت ثبت کننده به دولت متبوع متصدی واقعی حمل و نقل، مشروط به اعلام انتقال وظایف و مسئولیت ها به ایکائو و انتشارش پس از آن و یا اطلاع رسانی مستقیم به همه دولت های متعاهد، براساس معاهده در قبال همه (دولت های عضو) به طور قانونی قابل اجرا می شود. این اصلاحیه برابر ماده (۹۴) معاهده باید به وسیله دو سوم دولت های متعاهد به تصویب برسد در حالی که این اصلاحیه تا تاریخ ماه جون سال ۱۹۸۸ هنوز اجرایی نشده است.
مسئله توقف هواپیماهای غیر نظامی و حتی به طور کلی این پرسش که تحت چه شرایطی توسل به زور علیه هواپیماهای غیر نظامی میسر است در معاهده به طور باز باقی گذاشته شده است. تنها پیوست شماره (۲) در بردارنده فرآیند چگونگی توقف هواپیما می باشد.
به دنبال سانحه هوایی کره ای در اول سپتامبر ۱۹۸۳ زمانی که یک فروند هواپیمایی بوئینگ -۷۴۷ شرکت هواپیمایی کره به وسیله هواپیماهای جنگنده شوروی نابود شد و در نتیجه ۲۶۹ انسان کشته شدند، مجمع عمومی ایکائو در ۱۹ می ۱۹۸۴ تصمیم به اصلاح معاهده با درج ماده (۳) مکرر گرفت. براساس این معاهده «دولت های متعاهد تصدیق می کنند که همه دولت ها باید از توسل به استفاده از اسلحه علیه هواپیماهای غیرنظامی در حال پرواز خودداری کنند و درمواردی که هواپیما توقیف می شود، جان سرنشینان و ایمنی هواپیما نباید به خطر بیافتد».
در میان سایر تعهدات، دولت های متعاهد هم چنین باید مقررات جاری خویش را نسبت به موقعیت هواپیماهای غیر نظامی انتشار دهند. درهرحال این پرسش که آیا و تا چه حد گستره ای، معاهده و پیوست های آن می توانند در مورد هواپیماهای دولتی (به ویژه در مورد هواپیمای نظامی) اجراشوند بی پاسخ است. برخی دولت ها تفسیر مضیق از بند «الف» ماده (۳) معاهده را ترجیح می دهند و دیدگاهی را برمی گزینند که مبتنی بر آن معاهده و پیوست های آن به هیچ وجه در مورد هواپیماهای دولتی
(و به طور خاص هواپیماهای نظامی) قابل اجرا نمی باشند. سایر دولت ها با دیدگاهی مبتنی بر بند «د» ماده (۳) موافقت دارند که براساس آن می توان آن را تا اندازه ای توسعه بخشید که حصول اطمینان از ایمنی هواپیمای غیر نظامی و سرنشینان آن الزامی باشد.
۴. ارزیابی:
معاهده شیکاگو نقشی اساسی را به عنوان «منشوری عالی» برای تحول هوانوردی بین المللی کشوری پیش از جنگ جهانی برعهده داشته است. این عهدنامه چهارچوبی حقوقی را پیش بینی کرده است که نه تنها عقب مانده نیست بلکه با رشد بسیار اعظیم نظام حمل و نقل هوایی از سال ۱۹۴۴ به بعد تناسب دارد. پیوست های معاهده و محتوای روزآمد شده آن به وسیله شورای اجرایی ایکائو، شرایط بسیار مهمی را برای تحقق ایمنی، اعتماد زایی، کارآمدی اقتصادی نظام یکپارچه حمل ونقل هوایی فراهم آورده اند. این واقعیت که مسائل مقررات اقتصادی که بیش تر به ملاحظات سیاسی ارتباط پیدا می کنند به راه کارهای دوجانبه واگذاشته شده اند، شاید به این نقش موفق معاهده کمک کرده است.